發(fā)展研究：關(guān)于自然資源管理一些具體問(wèn)題的建議

測繪地理信息智庫委員會(huì )專(zhuān)家針對國土空間供需平衡、推動(dòng)企業(yè)大數據在國土空間規劃中的應用等若干問(wèn)題進(jìn)行了深入研究并提出了建議。整理供參考。文章于2020年12月11日發(fā)表于內參《調查研究建議》第140期。

李軍 國家地理空間信息中心副主任

建議：加強我國國土空間供需統籌協(xié)調。

       根據在參與地方規劃實(shí)地調研過(guò)程中掌握的情況，結合2019年7月份各地發(fā)改委提供的關(guān)于自然保護區、重大項目落地、永久基本農田劃定與城市開(kāi)發(fā)邊界及新型城鎮化發(fā)展的統籌協(xié)調問(wèn)題的材料，在我國新增建設用地與國土空間供需方面存在如下幾個(gè)問(wèn)題：

       一是用地指標普遍不足。從各相關(guān)省、計劃單列市反饋的信息，以及實(shí)地調研的廣東（韶關(guān)、肇慶）、湖北（襄陽(yáng)）、貴州（安順、遵義、黔南州）、四川（成都、德陽(yáng)、綿陽(yáng)等10個(gè)地市）、陜西（榆林）、大運河沿線(xiàn)地市等地情況看，建設用地指標普遍不足，區縣層面的用地指標更為緊張；另一種情況是建設用地指標的供應時(shí)序不符合實(shí)際需要的情況比較突出，一些大的工程項目需要的用地指標時(shí)間比較集中，而用地指標的供給則是按年度供給的，供給與需求之間的矛盾比較突出。

       二是建設用地占用耕地增減掛鉤操作中的問(wèn)題。一方面耕地撂荒問(wèn)題突出，另一方面土地整治增加耕地投入很大。根據中國科學(xué)院及相關(guān)單位調查研究結果，山區縣耕地撂荒比例為14.32%，部分地區達到30%以上。而國家每年花幾百億資金改造增加耕地（十三五規劃土地整治補充耕地2000萬(wàn)畝，按5000元/畝計算，每年約200億元），如果把撂荒的耕地充分利用起來(lái)，可以省下大量新增耕地投入費用。土地流轉率2007-2015年從5.2%增加到33.3%，也從另一個(gè)側面說(shuō)明盤(pán)活現有耕地比投巨資增加新耕地更有意義。

       三是地方項目用地比較困難。一方面，地方普遍反映地方項目無(wú)法占用耕地指標，除國家和省重點(diǎn)項目外，地方項目不得占用基本農田，占補平衡也不可以，導致許多涉及民生、地方發(fā)展的項目無(wú)法落地。另一方面，地方項目不能占用耕地問(wèn)題，生態(tài)紅線(xiàn)僵化管理機制影響民生項目的落實(shí)，有的時(shí)候修一條很重要的民生路、生產(chǎn)路，由于只有通過(guò)基本農田或生態(tài)紅線(xiàn)才能打通，因這些硬性規定導致項目無(wú)法實(shí)施，影響當地民生保障。

       四是各種要素空間結構優(yōu)化不夠。主要的問(wèn)題包括區域中心城市之間的交通通道過(guò)去普遍較窄，擴展時(shí)難以獲得用地指標，特別是綜合交通樞紐建設，用地落地不連續，影響功能發(fā)揮；一些工程預留空間不足，拓展建設時(shí)找不到空間，這種現象在城市地區比較突出；一些項目占用空間很大，長(cháng)時(shí)間不能形成實(shí)際效益，如一些工業(yè)園區占用大量國土空間，入駐企業(yè)不足，空間利用率不高；各地，特別是城市地區，多數愿意開(kāi)發(fā)利用增量國土空間，對開(kāi)發(fā)成本高、難度大的存量空間的意愿不足，導致一邊是不斷崛起的新區、新城，一邊是大量存在老舊小區和城中村，對城鄉風(fēng)貌和國土空間功能結構形成負面影響。

       五是空間供給與需求的科學(xué)論證不夠。新增建設用地在使用上缺乏整體發(fā)展需要的論證，占用用地指標項目對經(jīng)濟社會(huì )整體發(fā)展的影響缺乏總體論證，空間統籌的能力不足，體制機制不健全，空間統籌的原則、方法、手段相對欠缺；另一方面，使用用地指標項目的用地效能評價(jià)跟不上，供應出去的國土空間實(shí)際效能如何，缺少科學(xué)評估論證；第三，用地指標空間分配論證不夠充分，全國主體功能區規劃、各地的主體功能區規劃、各類(lèi)空間規劃對可利用國土空間占比都做過(guò)各種形式的界定，但這些指標測算的科學(xué)性、指標地方分配的科學(xué)性、如何落地到不同的行政區域上等都需要進(jìn)一步的科學(xué)論證和實(shí)踐探索。

       針對以上建設用地供需事前、事中、事后等環(huán)節存在的問(wèn)題，按照國土空間供給需要滿(mǎn)足國家重大戰略和重大生產(chǎn)力布局需要、優(yōu)化空間資源配置、為高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力系統和保障系統建設提供空間支撐的要求，以建設用地供給為主要方式的國土空間供需統籌需要在以下幾個(gè)方面開(kāi)展工作：

      一是創(chuàng )新國土空間供給與需求理念。一方面實(shí)現國土空間治理由數量指標管控，向空間質(zhì)量管控、空間功能管控、空間結構組合的轉變，實(shí)現國土空間供給的科學(xué)化和精細化；另一方面合理控制國土空間的需求，按照發(fā)揮區域比較優(yōu)勢、滿(mǎn)足中心城市和城市群在人口與經(jīng)濟承載方面關(guān)鍵作用發(fā)揮的需要，有效建立、科學(xué)評估與有效管控各地國土空間的需求預期；第三，結合全國主體功能區規劃、區域發(fā)展需要、國土空間規劃等工作，推動(dòng)主體功能區戰略在區縣層面的精準落地，科學(xué)劃定并落實(shí)“三區三線(xiàn)”，為國土空間供需平衡工作提供支撐。

       二是建立與完善國土空間供需平衡制度。建設項目用地指標優(yōu)先序制度，在現有重點(diǎn)非重點(diǎn)項目基礎上，增加項目對國家、區域總體作用、民生影響等方面的評價(jià)內容；從需要和耕地實(shí)際情況，對省級建設用地指標進(jìn)行總體調控和分解；民生項目占用耕地的靈活處理機制，規模在一定范圍內的重點(diǎn)民生與生態(tài)項目，允許適度的以耕地占補平衡方式適度占用耕地。

       三是建立和完善國土空間供需統籌機制。建立國土空間的監測與管理相對分離機制，以利于搞清楚耕地及占用耕地的真實(shí)情況，摸清本底，以利于避免因過(guò)去問(wèn)題而追著(zhù)當前管理者問(wèn)題，以利于支持客觀(guān)的規劃管理。建立新增建設用地空間追蹤機制，開(kāi)展新增建設用地落地（區域落地、地塊落地）、用地指標使用規劃空間符合性審查、新增建設用地成效評價(jià)等工作，確保國土空間供需統籌、整體提高國土空間利用效率落到實(shí)處。

張志華 青島市勘察測繪研究院院

建議：推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及公共事業(yè)企業(yè)大數據應用于國土空間規劃編制、實(shí)施、監督工作。

       隨著(zhù)大數據、人工智能等新技術(shù)快速發(fā)展，很多城市在國土空間規劃編制過(guò)程中，越來(lái)越多地嘗試將城市規劃、空間分析、區域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)布局、人口、生態(tài)、交通等多個(gè)專(zhuān)業(yè)方向的規律性知識轉化為可量化、可計算的數學(xué)模型，輔助解決國土空間規劃編制過(guò)程中的一些核心問(wèn)題。然而當前的數據資源和數據獲取手段很難支撐以上工作的有效開(kāi)展，亟需引入新的精準、動(dòng)態(tài)、時(shí)空覆蓋全面的信息資源。為此建議：

       圍繞國土空間規劃編制、實(shí)施、監督工作要求，拓展數據資源體系，豐富數據服務(wù)內容。在原有的國土空間規劃數據體系中，增加互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、公共事業(yè)企業(yè)大數據資源，逐步擴大數據資源門(mén)類(lèi)，讓大數據真正的服務(wù)城市規劃、建設和管理運行。鼓勵參與國土空間規劃編制、實(shí)施和監督工作的各相關(guān)部門(mén)和科研、企事業(yè)單位，主動(dòng)對接移動(dòng)運營(yíng)商的手機信令大數據，百度、騰訊位置大數據，高德出行、滴滴出行等網(wǎng)約車(chē)大數據，交警部門(mén)交通卡口、ETC等相關(guān)的交通流量大數據，公共事業(yè)部門(mén)的水、電、氣、暖的大數據，交通運輸部門(mén)的公交、出租車(chē)、地鐵運營(yíng)數據等資源。為國土空間規劃相關(guān)工作的開(kāi)展，提供更強的數據保障、更完善的數據基底、更精準的數據模型，做到科學(xué)規劃、有效實(shí)施、全面監督。

       鼓勵國土空間規劃工作引入企業(yè)大數據服務(wù)資源，更深層次應用大數據挖掘分析技術(shù)，完善分析指標和模型。圍繞國土空間規劃工作需求，編制需引入和應用的企業(yè)大數據資源服務(wù)標準導則,制定相關(guān)的隱私處理、保密處理原則，統一企業(yè)大數據共享服務(wù)平臺的服務(wù)接口架構、指導相關(guān)部門(mén)和單位獲取和使用互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以及城市水、電、氣、暖、交通等大數據資源并實(shí)時(shí)、定期更新。進(jìn)一步拓展大數據挖掘分析、人工智能等先進(jìn)技術(shù)在國土空間規劃相關(guān)工作中的應用?；谪S富的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及公共事業(yè)企業(yè)大數據資源，將城市規劃、空間分析、區域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)布局、人口、生態(tài)、交通等多個(gè)專(zhuān)業(yè)方向的規律性知識轉化為可量化、可計算的數學(xué)模型，并開(kāi)發(fā)為計算機可運行的、能夠解決規劃中各個(gè)專(zhuān)業(yè)方向實(shí)際問(wèn)題的模型庫，并基于大數據技術(shù)實(shí)現分析指標和模型的循環(huán)迭代優(yōu)化，不斷自我完善。

       進(jìn)一步發(fā)揮國土空間基礎信息平臺在數字中國、數字政府的基礎支撐作用，增強空間大數據綜合服務(wù)能力。隨著(zhù)大數據技術(shù)在國土空間規劃、交通運輸管理、城市綜合治理、應急指揮調度、公共服務(wù)等方面的深入應用，不同部門(mén)、不同開(kāi)發(fā)單位、不同研究機構也均需要人口、交通狀態(tài)、水電氣暖等方面大數據的應用支撐，這些數據已經(jīng)成為公共數據需求。在應用互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及公共事業(yè)企業(yè)大數據做好國土空間規劃相關(guān)工作的同時(shí)，依托國土空間基礎信息平臺，提供上述數據的接口服務(wù)，滿(mǎn)足各領(lǐng)域的需要，一方面省卻基礎軟件、基礎硬件、數據處理、安全隱私保密等方面的重復工作和財政投入，還可以避免各數據資源不透明、管理效率不高、投資大、數據獲取周期長(cháng)、數據處理復雜等問(wèn)題?；趪量臻g基礎信息平臺，提升數字政府的空間大數據綜合服務(wù)能力。

（文章來(lái)源于自然資源部測繪發(fā)展研究中心）