村莊規劃的“留白”思考

《鄉村振興促進(jìn)法》指出：堅持因地制宜、規劃先行、循序漸進(jìn)，順應村莊發(fā)展規律，根據鄉村的歷史文化、發(fā)展現狀、區位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎分類(lèi)推進(jìn)。在大力實(shí)施鄉村建設行動(dòng)中，科學(xué)推進(jìn)村莊規劃成為當前迫在眉睫的重要任務(wù)。河南作為鄉村人口大省，為增強村莊規劃的科學(xué)性，亟須樹(shù)立“留白”思維，以“大留白”與“小留白”的合理安排，為鄉村建設和鄉村振興行穩致遠賦能增效。

留白是對村莊規劃質(zhì)量的戰略考量

規劃留白其本質(zhì)是加大國土空間規劃彈性、加強土地混合利用，是適應未來(lái)發(fā)展不確定性的多情景應對，通過(guò)預留用地保障未來(lái)發(fā)展空間并實(shí)現用地效益最大化的一種規劃理念和用地方式。按規劃屬性和規劃內容來(lái)分，村莊規劃留白有“大留白”與“小留白”兩種?！按罅舭住?，即村莊發(fā)展走向和發(fā)展時(shí)機尚不明確、非最適宜，不急于做確定的結論，而是待時(shí)機成熟時(shí)再進(jìn)行規劃；“小留白”，即對于納入規劃的村莊，基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎建設等未來(lái)可能，在規劃中不追求高強度開(kāi)發(fā)、高密度建設，有意識地預留發(fā)展空間，提升鄉村生態(tài)宜居水平和發(fā)展新潛能，實(shí)現人與自然和諧共生、發(fā)展與保護相互促進(jìn)。

村莊規劃留白為有效應對鄉村未來(lái)發(fā)展、民生工程、基礎設施建設及生態(tài)環(huán)境保護等不確定性土地需求提供了彈性空間，對全面推進(jìn)鄉村振興戰略和促進(jìn)鄉村宜居宜業(yè)具有重要而深遠的戰略意義。一方面，留白在戰略規劃中具有必要性。村莊規劃留白不僅是健全鄉村科學(xué)規劃管理機制，推進(jìn)鄉村治理體系和治理能力現代化的重要創(chuàng )新舉措，而且還是優(yōu)化提升鄉村多種功能價(jià)值、促進(jìn)鄉村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的有效路徑。另一方面，留白在現實(shí)規劃中具有緊迫性。村莊規劃留白對于鄉村建設為之不當和為之過(guò)當具有較強約束，是增強鄉村建設韌性、減少規劃失誤的科學(xué)導向，也是對自然環(huán)境和生態(tài)空間的保護與延續，體現了正確的價(jià)值觀(guān)、政績(jì)觀(guān)、事業(yè)觀(guān)和發(fā)展觀(guān)，順應了鄉村發(fā)展規律和演變趨勢的內在要求和迫切需要。

謹防村莊規劃留白的認識誤區

村莊規劃留白是統籌兼顧現實(shí)與未來(lái)之需，在現行村莊規劃的基礎上，對鄉村進(jìn)行長(cháng)遠設計的前瞻性規劃；是科學(xué)優(yōu)化土地結構與布局，對外界環(huán)境變化做出迅速反應，引導土地市場(chǎng)健康有序發(fā)展的富有彈性規劃；是以國土空間協(xié)調發(fā)展為基礎，蘊含著(zhù)整體思維內在邏輯的系統性規劃。要科學(xué)認識和把握村莊規劃留白，防止陷入“不作為、消極無(wú)為、拍腦袋”的認識誤區。

留白不是不作為，而是不折騰。村莊規劃留白之“留”，不是停留之“留”，而是預留之“留”，是在未來(lái)發(fā)展的時(shí)間軸上科學(xué)預留的一部分用地，以期在鄉村建設發(fā)展和重大項目規劃中保留更多的空間；絕不是慢下來(lái)、等等看，而是在把握好“度”的基礎上，既要主動(dòng)進(jìn)取、盡力而為，又要尊重客觀(guān)、量力而行，為產(chǎn)業(yè)更興、生態(tài)更美、文化更濃、百姓更富留下充足空間。

留白不是消極無(wú)為，而是積極有為。村莊規劃留白用地作為一種長(cháng)遠性、前瞻性極強的政策，是對鄉村建設計利長(cháng)遠的科學(xué)規劃。較當前村莊規劃以發(fā)展經(jīng)濟、發(fā)展產(chǎn)業(yè)為主導而言，一些地方政府認為村莊規劃留白只是“潛在”政績(jì)，由此會(huì )缺乏積極性，形成留白就是不作為、就是消極無(wú)為的觀(guān)念。而村莊規劃留白不僅需要智慧，更需要勇氣、責任和大局觀(guān)，體現了科學(xué)的發(fā)展觀(guān)、務(wù)實(shí)的政績(jì)觀(guān)和超常規推動(dòng)工作的深遠歷史眼光，是最普惠的民生福祉，是功在當代、利在千秋的事業(yè)。

留白不是拍腦袋，而是重論證。村莊規劃留白是為了整合資源、加強管理、優(yōu)化城鄉空間布局、改善人居環(huán)境，促進(jìn)鄉村建設的協(xié)調、可持續發(fā)展。因此，村莊規劃留白需要正確處理局部與全局、顯績(jì)與潛績(jì)、當前與長(cháng)遠的關(guān)系，是以政府、專(zhuān)家和群眾的多方協(xié)同合作、科學(xué)論證，始終站在鄉村建設和鄉村振興大局上的科學(xué)規劃。

村莊規劃留白的實(shí)施路徑

適度加強規劃留白的彈性管控。村莊規劃留白的管控要注重其適度彈性。一方面，要堅持剛性約束與彈性管控相并行，在嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)與永久基本農田控制線(xiàn)的基礎上，充分考慮未來(lái)鄉村發(fā)展的不確定性，分類(lèi)設置戰略型、發(fā)展型、優(yōu)化型、指標型留白空間，為未來(lái)鄉村建設提供充足空間保障。另一方面，要堅持增量規劃與存量規劃并重，以?xún)?yōu)化村莊存量建設用地空間布局、功能分區作為未來(lái)鄉村建設的重點(diǎn)內容，針對不同類(lèi)型的存量地塊實(shí)施差異化土地利用政策，嚴格規范重點(diǎn)地段存量建設用地的開(kāi)發(fā)和使用，在具體用地功能及用途上實(shí)行彈性管控，探索土地混合使用和建筑復合利用的綜合用地新模式。

充分利用規劃留白的“緩沖期”。村莊規劃留白從劃定到啟用，中間存在一段“緩沖期”。因此，可遵循維持現狀、支持生態(tài)友好型建設原則，充分發(fā)揮留白用地的價(jià)值。一是實(shí)施“以綠看地”。對于非建設用地留白，鼓勵建造和改善鄉村生態(tài)環(huán)境，提高鄉村綠化率，發(fā)揮留白用地生態(tài)稟賦優(yōu)勢，展現鄉村生態(tài)價(jià)值和競爭力。二是嚴控建設增量。對于建設用地的留白，在符合城鄉規劃行政許可，不違背鄉村建設長(cháng)遠發(fā)展的前提下，在“緩沖期”內維持現狀用途，不予隨意擴張改建。三是臨時(shí)利用。在考慮到建設用地留白用途的不確定性和建設時(shí)序時(shí)，可用于村民居住、農村公共公益設施建設、鄉村旅游用地以及農產(chǎn)品加工等布局，用于“緩沖期”的鄉村功能修補。

切實(shí)提升規劃留白的參與度。村莊規劃留白要堅持以人為本、尊重民意，在遵循資源環(huán)境承載力和國土空間開(kāi)發(fā)適宜性評價(jià)的基礎上，堅持上下聯(lián)動(dòng)、社會(huì )協(xié)同、村民參與的組織方式。在留白空間啟動(dòng)機制上，應根據村莊自然經(jīng)濟社會(huì )條件和村民集體意愿，統籌安排生態(tài)、農業(yè)、產(chǎn)業(yè)空間，綜合研究確定留白用地目標，以保證留白用地啟用的科學(xué)性。在村莊規劃留白未來(lái)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，要按照國家宏觀(guān)調控下充分發(fā)揮市場(chǎng)機制基礎性作用的要求，使政府、市場(chǎng)、公眾三者形成合力，從而推動(dòng)留白用地的科學(xué)規劃，順應未來(lái)鄉村建設發(fā)展需要。 （作者單位：省社科院農村發(fā)展研究所）

編輯：河南日報理論部