項目工作紀實(shí)（二）：興安縣湘漓鎮花橋村村莊規劃（2019-2035）

國土空間規劃體系下，村莊規劃作為“五級三類(lèi)四體系”中的重要組成部分，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開(kāi)展國土空間開(kāi)發(fā)保護活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉村建設項目規劃許可、進(jìn)行各項建設等的法定依據。

2020年6月，世紀農豐西南大區工作組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：“工作組”）正式承接《興安縣湘漓鎮花橋村村莊規劃（2019-2035）》項目，并啟動(dòng)進(jìn)場(chǎng)編制工作。

項目背景

隨著(zhù)我國城鎮化的高速發(fā)展，城鄉結構矛盾日益突出，各地呈現出城鄉兩極化發(fā)展的態(tài)勢。長(cháng)期以來(lái)，我國鄉村發(fā)展長(cháng)期處于落后狀態(tài)。為解決村莊發(fā)展不均衡問(wèn)題，黨的十九大報告中提出了鄉村振興戰略，以期實(shí)現全體人民共同富裕。為促進(jìn)鄉村振興戰略深入實(shí)施，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強村莊規劃促進(jìn)鄉村振興的通知》(自然資辦發(fā)(2019) 35號)，指導各地做好“多規合一的實(shí)用性村莊規劃工作。

在國家鄉村振興的戰略背景下，為貫徹落實(shí)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉村振興戰略的意見(jiàn)》精神，廣西壯族自治區積極出臺了一系列推動(dòng)鄉村振興的文件及相關(guān)政策，編制《廣西鄉村振興戰略規劃(2018-2022)》，最遠展望至 2050 年。

堅持村莊規劃引領(lǐng)，利于理清村莊發(fā)展思路，明確村莊定位、發(fā)展目標、重點(diǎn)任務(wù)；有利于科學(xué)布局農村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，盡可能多地保留鄉村原有地貌和自然生態(tài)，系統保護好鄉村自然風(fēng)光和田園景觀(guān)；有利于統籌安排各類(lèi)資源，集中力量，突出重點(diǎn)，引導城鎮基礎設施和公共服務(wù)設施向農村延伸，加快補齊農村基礎設施和公共服務(wù)設施短板，做到發(fā)展有遵循、建設有依據，確保鄉村振興始終沿著(zhù)正確的方向發(fā)展。因此，實(shí)施鄉村振興戰略和鄉村建設行動(dòng)，必須做好村莊規劃。在此背景下，《興安縣湘漓鎮花橋村村莊規劃（2019-2035）》編制工作正式啟動(dòng)。

項目區

興安縣隸屬于廣西壯族自治區桂林市，位于廣西東北部，興安縣域總面積 2348 平方千米，下轄 6 個(gè)鎮、4個(gè)鄉，是湘江、漓江二水的發(fā)源地，境內地形多樣而復雜，西北和東南為山地，山巒重疊，溝谷溪流縱橫，西北部為越城嶺山系，逐漸向西南傾斜。

湘漓鎮地處古靈渠畔，位于桂林市興安縣城東部，與縣城隔江相望，北鄰界首，南接漠川，東與全州安和鄉接壤。南北長(cháng) 18.67km，東西寬 16.20km，鎮域總面積162.65km2，占全縣土地總面積的 6.93%。湘漓鎮因湘江、漓江兩水在此分派而得名，靈渠北渠繞鎮而過(guò)，是一個(gè)具有 2000 多年歷史文化的魅力名鎮。湘漓鎮距桂林市約69.5km，距興安縣城約 2.5km。對外交通便利，區位優(yōu)勢突出。

花橋村毗鄰興安縣城東面，與縣城隔江相望（湘江），花橋村是湘漓鎮政府駐地，花橋村總面積 607.08 公頃，包含13個(gè)自然村?；虼迮c城區主要連接道路為 351 鄉道、356 鄉道，對外交通主要依托 351、356 鄉道與國道 G322 相連，并通過(guò)興安互通（花橋村距離興安收費站約 7km）進(jìn)入 G72 泉南高速公路、衡柳鐵路（花橋村距離興安北站約 9km）與外部省市聯(lián)通，對外交通十分便利。

工作任務(wù)

該項目由興安縣自然資源局委派。項目要求村莊規劃要從側重關(guān)注居民點(diǎn)建設向全域全要素空間統籌思路轉變，要符合村莊發(fā)展實(shí)際，以問(wèn)題、目標為導向，不好高騖遠，減量規劃，要做到經(jīng)濟合理，低成本建設，低成本運行。同時(shí)，規劃需在延續上位規劃傳導的基礎上，重點(diǎn)確?；巨r田紅線(xiàn)和生態(tài)紅線(xiàn)。要從尊重自然地理格局出發(fā)，落實(shí)上位空間規劃，細化農村用地空間，有機融合村土地利用規劃、村莊建設規劃，即用約束性指標控制村莊無(wú)限蔓延、侵占耕地的局面，以修建性詳細規劃的法律定位重新梳理村莊規劃內容，進(jìn)而更為實(shí)用地指導村莊高質(zhì)量高品質(zhì)發(fā)展。

工作組在接到任務(wù)后，第一時(shí)間做出響應，組織專(zhuān)業(yè)力量開(kāi)展現場(chǎng)基礎調研工作。工作組以村莊現狀問(wèn)題為導向，充分聽(tīng)取村集體、村民意見(jiàn)，分類(lèi)匯總分析村民實(shí)際需求，以期通過(guò)村莊規劃編制來(lái)解決村民的實(shí)際問(wèn)題。在調研過(guò)程中采取座談、走訪(fǎng)、發(fā)放問(wèn)卷等方式收集村民意見(jiàn)，鼓勵村民全員參與到村莊規劃的要求，收集整理各部門(mén)提供的數據和對規劃編制的要求，并將其納入規劃編制中。為實(shí)現規劃的科學(xué)性和嚴謹性，工作組通過(guò)大量走訪(fǎng)和居住者意見(jiàn)征詢(xún)，了解村民代表的訴求，了解具體建設意愿，作為后續村莊規劃編制工作的理論依據，充分做到了“以人為本”的服務(wù)理念。

成果

（一）以“多規合一”為主導思想，統籌劃定“三類(lèi)空間”

在充分調研項目區現狀發(fā)展基礎、聽(tīng)取居民訴求及明確村莊類(lèi)型的前提下，以“三類(lèi)空間”劃定為主要依據，將村莊“三調”數據信息與基本農田紅線(xiàn)和生態(tài)紅線(xiàn)進(jìn)行復核，進(jìn)一步框定村莊發(fā)展邊界，將村莊需落實(shí)的土地在不影響土地約束指標的前提下進(jìn)行規劃分區布局，重點(diǎn)考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)設施和基礎設施用地，聚焦國土空間整治、生態(tài)修復、居民點(diǎn)管控及風(fēng)貌引導和歷史文化遺產(chǎn)保護。

（二）空間挖潛，梳理重要指標

根據興安縣5年發(fā)展規劃綱要、興安要加快實(shí)施“小縣大城”戰略，花橋村屬于納入城區集聚發(fā)展的區域，此外《桂林市興安縣城市總體規劃》，也將花橋納入縣城范圍，與興安鎮一道共同構成中心城鎮，帶動(dòng)全縣經(jīng)濟發(fā)展，該發(fā)展思路在現行土地利用總體規劃的建設用地安排上也有所體現，村委所在的自然村、356鄉道沿線(xiàn)已被納入城鎮建設用地，因此本輪規劃的城鎮建設用地增加較多，空間也較為集中。規劃前，花橋村建設用地存在用地結構以農村宅基地為主，產(chǎn)業(yè)用地、公共服務(wù)、公用設施用地占比偏低；整體布局呈“大分散，小集中”的空間整體布局特征；缺乏統一的規劃管理，村內存在隨意建房的情況，導致鄉村建設用地的邊界無(wú)序擴展，且邊界不規整，部分老百姓缺乏建設審批意識和農田保護意識，在未考慮規劃和審批的情況下將住宅建設在自家農田中；存在閑置、廢棄房屋，造成用地資源浪費等問(wèn)題。

結合這一背景，在大量調研的基礎上，工作組對增減掛鉤、提質(zhì)改造和未利用地開(kāi)發(fā)潛力進(jìn)行重點(diǎn)挖潛。同時(shí)，為響應自治區對全域土地綜合整治提出的5%新增耕地要求，工作組以約束性指標進(jìn)行量化，到2035年，花橋村永久基本農田保護面積124.43公頃，與基期年維持一致，城鎮建設用地規模83.62公頃，新增70公頃，鄉村建設用地規模50.90公頃，減少25公頃，農村宅基地38.52公頃，減少10公頃。

（三）以人為本，補齊公服設施短板

統籌考慮花橋村公共服務(wù)設施和基礎設施現狀情況，補其短板，從合理規劃“鄉村生活圈”的角度出發(fā)，合理配置相關(guān)設施，為村民努力改善生活品質(zhì)。

（四）村莊景觀(guān)風(fēng)貌引導，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

現有產(chǎn)業(yè)結構以生態(tài)農業(yè)和休閑旅游業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)體系尚不健全，產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路不夠清晰。規劃期間，將花橋村景觀(guān)風(fēng)貌劃分為“一帶三區多點(diǎn)”的整體空間格局，一帶為：靈渠北渠景觀(guān)帶，三區為：東部山嶺景觀(guān)風(fēng)貌區、中部鄉村田園景觀(guān)風(fēng)貌區、西部濱江景觀(guān)風(fēng)貌區，多點(diǎn)為：民居民俗景觀(guān)節點(diǎn)。此外，通過(guò)確立農旅結合，以旅促農的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，深度挖掘當地農業(yè)、休閑旅游結合交互的價(jià)值點(diǎn)，充分發(fā)揮農業(yè)休閑旅游的引領(lǐng)作用和驅動(dòng)功能，創(chuàng )新社會(huì )化農業(yè)休閑旅游發(fā)展模式，創(chuàng )新旅游帶動(dòng)農業(yè)生產(chǎn)效益提升，推動(dòng)農民增收致富。

（五）合理布局村域國土空間治理與生態(tài)修復

本著(zhù)“山水林田湖草生命共同體”理念，通過(guò)農用地綜合整治、未利用地開(kāi)發(fā)、盤(pán)活低效建設用地、建設用地復墾及三微景觀(guān)打造，以及對坑塘、溝渠等進(jìn)行景觀(guān)環(huán)境美化；靈渠北渠兩岸10米范圍內環(huán)境整治，渠道清淤，陡門(mén)、碼頭、堰壩、駁岸、岸墻等的維修加固等。通過(guò)山、水、林、田、湖、草、村綜合治理，強化和提升當地生態(tài)功能保障，開(kāi)展退化生態(tài)環(huán)境修復，合理利用和提升自然資源上限。

圖為：花橋村國土空間治理與生態(tài)修復規劃項目分布圖

交付

《興安縣湘漓鎮花橋村村莊規劃（2019-2035年）》及相關(guān)技術(shù)資料于2020年11月完成編制并順利通過(guò)評審。項目成果以“圖、表、則”一體的形式進(jìn)行表達，簡(jiǎn)潔明了。

“圖”包括村域規劃圖、自然村（屯）規劃圖、自然村（屯）規劃示意圖；

“表”包括村域規劃主要控制指標表、自然村（屯）規劃主要控制指標表、自然村（屯）規劃重大項目表；

“則”即管制規則，是對“圖”和“表”的補充，分為控制性?xún)热莺鸵龑詢(xún)热?，村域和自然村（屯）的管制規則根據各自管控深度有所區別。

總結與思考

該項目難點(diǎn)在于，在當前國土空間規劃改革的指導思想下，村莊規劃面臨“多規合一”的具體改制，缺乏上位規劃指導和約束，而原規劃體系下鄉鎮土地利用總體規劃并不能有效的指導村莊建設發(fā)展。針對現階段村莊規劃既要有效管控空間環(huán)境，也要發(fā)揮村莊經(jīng)濟和社會(huì )活力的要求，項目成果通過(guò)“多規合一”，將多個(gè)規劃體系有機融合，協(xié)調銜接，從而實(shí)現了各規劃融合成一張藍圖的目標。同時(shí)，成果也強調規劃指標的傳導與控制，村莊規劃作為詳細規劃，充分強調“實(shí)用性”，側重于實(shí)施，為村莊未來(lái)更快更好建設發(fā)展提供了有力保障。

在編制規劃的過(guò)程中，工作組也同樣發(fā)現了很多的問(wèn)題，需要在未來(lái)的工作中逐步理清思路，提出更加有效的解決方案。針對《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規劃促進(jìn)鄉村振興的通知》中關(guān)于村莊規劃中預留不超過(guò) 5%的建設用地機動(dòng)指標，并要求產(chǎn)業(yè)用地一般不再新增等要求，與實(shí)際村莊需求普遍存在矛盾。

       大部分村莊建設用地實(shí)際處于短缺狀態(tài)，農村宅基地也多不能滿(mǎn)足現狀需求，這就要求規劃人員在存量建設用地和未利用地開(kāi)發(fā)、提質(zhì)改造的調研和挖潛方面，需要進(jìn)行更加細致的調研和分析；搬遷拆并村莊會(huì )耗費大量的財政資金，同時(shí)搬遷安置問(wèn)題也需要大量的人力物力進(jìn)行支撐，如何更加有效的安排和使用資金，做到低成本建設、低成本運行也將成為未來(lái)村莊規劃的重點(diǎn)，否則就會(huì )對未來(lái)的實(shí)施過(guò)程形成巨大阻力；原規劃通過(guò)一系列規劃指標來(lái)約束建設用地盲目擴張，而實(shí)際缺少了對于村民本身人文需求的關(guān)注，例如村莊空心化、空巢老人、留守兒童、一戶(hù)一宅等，如何在未來(lái)的規劃中，更多體現人文問(wèn)題的關(guān)注和引導也是一項亟待研究的重點(diǎn)課題。

      （編輯：李    炘      校核：王增林）