國家“十四五”規劃的十大亮點(diǎn)

“十四五”規劃是開(kāi)啟社會(huì )主義現代化建設新征程的第一個(gè)五年規劃，也是規劃體制改革后的第一個(gè)五年規劃，充分體現了新、簡(jiǎn)、實(shí)。規劃緊緊圍繞新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局謀篇布局，構建了從格局到理念到思路再到重大工程、重大改革、重大政策的貫通體系，簡(jiǎn)化了市場(chǎng)主體發(fā)揮作用的內容，突出了政府的責任，提出了許多實(shí)實(shí)在在的舉措。內容精彩紛呈，其中，有十大亮點(diǎn)尤其值得關(guān)注。

一、表內指標進(jìn)一步簡(jiǎn)化

“十四五”規劃既是目標導向型的規劃，也是問(wèn)題導向型的規劃。錨定2035年基本建成社會(huì )主義現代化強國的目標，結合規劃提出的“重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節改革任務(wù)仍然艱巨、創(chuàng )新能力不適應高質(zhì)量發(fā)展要求、農業(yè)基礎還不穩固、城鄉區域發(fā)展和收入分配差距較大、生態(tài)環(huán)保任重道遠、民生保障存在短板、社會(huì )治理還有弱項”等七大問(wèn)題，明確“十四五”期間的十七個(gè)方面的戰略任務(wù)和舉措。長(cháng)期目標擺放在五年目標之前，意味著(zhù)先確定長(cháng)期目標，再分階段逐步落實(shí)中期目標，這與其它規劃中先寫(xiě)五年目標再展望長(cháng)期目標明顯不同。

在具體指標設置上，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求設定五大類(lèi)二十個(gè)量化指標，其中，七個(gè)民生福祉類(lèi)、占比超過(guò)三分之一，是歷次五年規劃中占比最高的。指標分類(lèi)上，遵循“十一五”規劃以來(lái)的慣例，分為預期性和約束性?xún)深?lèi)。預期性指標引導社會(huì )預期，主要是經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng )新驅動(dòng)類(lèi)的指標；約束性指標突出政府責任，主要是民生福祉、生態(tài)環(huán)保和安全保障方面的指標。約束性指標也是動(dòng)態(tài)監測、中期評估、總結評估關(guān)注的重點(diǎn)。與“十三五”相比，表內規劃指標減少五個(gè)，但表外指標達到二十個(gè)?！笆濉币巹澲械目偭恐笜?，如，新增建設用地規模，由表內調到表外。此外，國內生產(chǎn)總值增速首次沒(méi)有設定具體目標。

二、創(chuàng )新擺上全新高度

創(chuàng )新一直是發(fā)展規劃的重要內容。但“十四五”規劃把創(chuàng )新擺在全新的高度，要求“堅持創(chuàng )新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰略支撐”，突出四個(gè)面向（面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟主戰場(chǎng)、面向國家重大需求、面向人民生命健康），實(shí)施三大戰略（科教興國戰略、人才強國戰略、創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略），加快建設科技強國。與“十三五”規劃相比，強化政府在創(chuàng )新中的作用，強調構建以國家實(shí)驗室——國家重點(diǎn)實(shí)驗室——國家工程研究中心、國家技術(shù)創(chuàng )新中心——科研院所、高等院校和企業(yè)科技力量等為主體的創(chuàng )新體系，搭建國際科技創(chuàng )新中心——綜合性國家科學(xué)中心——區域科技創(chuàng )新中心——國家自主創(chuàng )新示范區、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區、經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區等多層次創(chuàng )新平臺，營(yíng)造良好的創(chuàng )新生態(tài)，采用融通創(chuàng )新、融合創(chuàng )新等新形式，全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢?！笆奈濉币巹澑叨戎匾暬A研究的重要性，首次明確“基礎研究經(jīng)費投入占研發(fā)經(jīng)費投入比重提高到8%以上”。

三、實(shí)體經(jīng)濟地位更加突出

擁有堅實(shí)發(fā)達的實(shí)體經(jīng)濟，是使我國具有長(cháng)遠競爭力的關(guān)鍵所在?！笆奈濉币巹澰俅螌?shí)體經(jīng)濟擺在突出的位置，明確“堅持把發(fā)展經(jīng)濟著(zhù)力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟上”，首次提出“保持制造業(yè)比重基本穩定”，加快推進(jìn)制造強國、質(zhì)量強國、數字中國建設。

深入實(shí)施制造強國戰略，推動(dòng)由“大”到“強”的轉變，主要是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現代化?！笆濉币巹澨岢鐾黄脐P(guān)鍵基礎材料、核心零部件（元器件）、先進(jìn)基礎工藝、產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎等“四基”瓶頸，“十四五”規劃增加了“基礎軟件”，“四基”變成“五基”。質(zhì)量提升行動(dòng)的目標也從“提品質(zhì)、創(chuàng )品牌”轉變“增品種、提品質(zhì)、創(chuàng )品牌”。

“堅持自主可控，確保安全穩定”是提升產(chǎn)業(yè)鏈現代化水平的重要任務(wù)?！笆奈濉币巹澲小肮湣薄爱a(chǎn)業(yè)鏈”分別出現了十二次和二十一次，對供應鏈和產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展提出更高的要求，明確“分行業(yè)做好供應鏈戰略設計和精準施策，形成具有更強創(chuàng )新力、更高附加值、更安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈”、“優(yōu)化區域產(chǎn)業(yè)鏈布局，引導產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節留在國內”，實(shí)施應急產(chǎn)品生產(chǎn)能力儲備、領(lǐng)航企業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)競爭力調查和評價(jià)等三大工程。其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，規劃也要求，前瞻謀劃未來(lái)產(chǎn)業(yè)，聚焦服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉型升級和居民消費升級需要，擴大服務(wù)業(yè)有效供給，提高服務(wù)效率和服務(wù)品質(zhì)。

四、新格局統領(lǐng)全篇

新發(fā)展格局是應對百年未有之大變局的應有之策，也是面向實(shí)現第二個(gè)百年奮斗目標的戰略謀劃?！笆奈濉币巹潓嫿ㄐ掳l(fā)展格局作為應對新發(fā)展階段機遇和挑戰、貫徹新發(fā)展理念的戰略選擇，明確要暢通生產(chǎn)分配流通各環(huán)節、供給和需求、產(chǎn)業(yè)鏈上下游、虛擬經(jīng)濟和實(shí)體經(jīng)濟等國內大循環(huán)，促進(jìn)國內國際雙循環(huán)，加快培育完整的內需體系，并且將擴大內需作為戰略基點(diǎn)。

在拓展投資空間的同時(shí)，瞄準建設強大國內市場(chǎng)，增強消費對經(jīng)濟發(fā)展的基礎性作用，建立健全讓居民能消費、敢消費、愿消費體制機制。為增強消費能力，強調實(shí)現更加充分更高質(zhì)量就業(yè)，持續提升居民收入水平，擴大中等收入群體，促進(jìn)共同富裕；為打消消費顧慮，提出社會(huì )民生由保障“基本”到“普惠性、基礎性、兜底性”民生建設跨越，對社會(huì )保障體系建設提出“兜底線(xiàn)、織密網(wǎng)、建機制”的更高要求；為提升消費意愿，要求深化供給側結構性改革，提升供給體系適配性，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關(guān)鍵作用，推動(dòng)生產(chǎn)要素循環(huán)流轉，增加高品質(zhì)供給，同時(shí)創(chuàng )新消費形式和內容，完善消費網(wǎng)絡(luò )，強化消費者權益保護，滿(mǎn)足高質(zhì)量消費需求。

在立足擴大內需、強化國內大循環(huán)主導作用的基礎上，提出依托國內經(jīng)濟循環(huán)體系形成對全球要素資源的強大引力場(chǎng)，以國際循環(huán)提升國內大循環(huán)效率和水平，持續深化商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放，穩步拓展規則、規制、管理、標準等制度型開(kāi)放，促進(jìn)內需和外需、進(jìn)口和出口、引進(jìn)外資和對外投資協(xié)調發(fā)展。

五、空間格局調整優(yōu)化

“十一五”以來(lái)，發(fā)展規劃開(kāi)始關(guān)注空間布局的內容，首次明確“兩橫兩縱”（沿海及京廣京哈線(xiàn)為縱軸，長(cháng)江及隴海線(xiàn)為橫軸）的城鎮化發(fā)展格局?！笆濉币巹澖Y合《全國主體功能區規劃》的實(shí)施，提出“兩橫三縱”（增加包昆軸帶）城鎮化格局、“七區二十三帶”的農業(yè)格局和“兩屏三帶”的生態(tài)安全戰略格局主體?！笆濉币巹澔狙永m了這一基本格局?！笆奈濉币巹澰诶^承的基礎上，根據最新形勢調整優(yōu)化城鎮空間、農業(yè)空間和生態(tài)空間的格局。如，城鎮空間繼承了“十二五”規劃提出的“兩橫三縱”的格局、繼承了“十三五”規劃提出的十九個(gè)城市群，但也加上了“京津冀協(xié)同發(fā)展”、“長(cháng)江經(jīng)濟帶”、“粵港澳大灣區”、“長(cháng)三角一體化”、“海南全面深化改革開(kāi)放”、“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展”等區域重大戰略，把西部陸海新通道南段融合到西部的縱軸，改“海峽西岸城市群”為“粵閩浙城市群”。生態(tài)空間格局由“兩屏三帶”優(yōu)化為“三區四帶”，強化海岸帶保護和長(cháng)江中下游地區生態(tài)空間的保護，既體現陸海統籌的要求，也體現長(cháng)江大保護的要求。三大空間布局的調整優(yōu)化為全國國土空間規劃留出接口。

六、碳達峰碳中和的時(shí)間表和路線(xiàn)圖首次明確

實(shí)現碳達峰、碳中和目標不僅是我國應對氣候變化、構建人類(lèi)命運共同體的責任擔當，也是貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)綠色發(fā)展的重要舉措。同“十三五”規劃相比，“十四五”規劃首次明確了我國實(shí)現碳達峰、碳中和的時(shí)間表和路線(xiàn)圖，提出“落實(shí)2030年應對氣候變化國家自主貢獻目標，制定2030年前碳排放達峰行動(dòng)方案，努力爭取2060年前實(shí)現碳中和”的要求。

“十四五”時(shí)期是我國推動(dòng)碳達峰的關(guān)鍵期，明確?。▍^、市）碳排放強度控制目標和重點(diǎn)領(lǐng)域減碳任務(wù)，加大甲烷、氫氟碳化物、全氟化碳等其他溫室氣體控制力度，支持有條件的地方和重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)率先達到碳排放峰值。以控制化石能源消費總量為重點(diǎn)，完善能源消費總量和強度雙控制度，加快發(fā)展風(fēng)電、光伏、水電、核電等清潔能源，構建清潔低碳安全高效的能源體系。深入推進(jìn)工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域低碳轉型，持續淘汰鋼鐵、石化、化工等高耗能行業(yè)落后產(chǎn)能、化解過(guò)剩產(chǎn)能、優(yōu)化存量產(chǎn)能，控制新增產(chǎn)能。加強全球氣候變暖對承受力脆弱地區影響的觀(guān)測和評估，提高城鄉建設、農業(yè)生產(chǎn)、基礎設施適應氣候變化能力。

實(shí)施重要生態(tài)系統保護與修復重大工程，增加森林、草原、濕地、海洋等自然生態(tài)系統的固碳能力，提高生態(tài)系統碳匯增量。堅持公平、共同但有區別的責任及各自能力原則，建設性參與和引領(lǐng)應對氣候變化國際合作，推動(dòng)落實(shí)聯(lián)合國氣候變化框架公約及其巴黎協(xié)定，積極開(kāi)展氣候變化南南合作。

七、共同富裕扎實(shí)推進(jìn)

民生是人民幸福之基、社會(huì )和諧之本，是最大的政治。在高質(zhì)量完成脫貧攻堅的歷史性任務(wù)后，為增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，“十四五”規劃明確提出了“堅持居民收入增長(cháng)和經(jīng)濟增長(cháng)基本同步、勞動(dòng)報酬提高和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高基本同步，持續提高低收入群體收入，擴大中等收入群體，更加積極有為地促進(jìn)共同富?！?。其目標是縮小區域、城鄉、收入三大差距，也就是說(shuō)，在“做大蛋糕”的同時(shí)要“切好蛋糕”?！笆奈濉币巹澲匦绿岢觥皥猿职磩诜峙錇橹黧w、多種分配方式并存，提高勞動(dòng)報酬在初次分配中的比重”，比“十三五”規劃中“完善初次分配制度”“完善市場(chǎng)評價(jià)要素貢獻并按貢獻分配的機制”更深一層，這是在分配制度上的再次調整。同時(shí)，規劃還提出支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區，為全國共同富裕探路。

八、安全與發(fā)展并舉

“十一五”以來(lái)，發(fā)展規劃對安全的內容都有所涉及，但是不系統、不全面。為確保社會(huì )主義現代化事業(yè)行穩致遠，“十四五”規劃將“安全”提升至與“發(fā)展”同等重要地位，首次把“統籌發(fā)展和安全”列入指導思想，把“實(shí)現更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發(fā)展”作為堅持新發(fā)展理念的重要內容，明確國家安全包括國家安全體系和能力、經(jīng)濟安全、生命安全、社會(huì )穩定和安全四個(gè)方面。

在謀篇布局上，把以往分散于規劃各篇章的安全相關(guān)內容整合，單獨設立安全發(fā)展專(zhuān)篇，全面闡述加強國家安全體系和能力建設的內容，將提高公共安全保障能力的重點(diǎn)放在安全生產(chǎn)、食品藥品安全、生物安全、國家應急管理體系建設四個(gè)方面。對于國家經(jīng)濟安全保障，在繼承和創(chuàng )新金融風(fēng)險防范的基礎上，突出強調糧食安全和能源安全，將糧食、能源綜合生產(chǎn)能力納入“十四五”約束性指標量化考核。其中，糧食安全方面，在強調遏制耕地“非農化”的同時(shí)，增加了防止“非糧化”的新要求，提出建設國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶，開(kāi)展種源“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)，打好種業(yè)翻身仗，以“黨政同責”壓實(shí)地方責任；能源安全方面，系統提出能源安全戰略觀(guān)，明確了煤炭、油氣、電力的定位，要求建立“清潔低碳、安全高效”的現代能源體系，建設一批多能互補的清潔能源基地。

九、規劃實(shí)施機制更加完善

一分部署，九分落實(shí)。規劃實(shí)施非常重要。但長(cháng)期以來(lái)，發(fā)展規劃“重編制，輕實(shí)施”?！笆濉庇媱澥状螁?dòng)中期評估，“十一五”規劃設置規劃實(shí)施專(zhuān)章并開(kāi)展總結評估，“十二五”規劃開(kāi)始要求向國務(wù)院提交規劃實(shí)施年度報告，“十三五”規劃出臺后，中辦、國辦首次印發(fā)《關(guān)于建立健全國家“十三五”規劃綱要實(shí)施機制的意見(jiàn)》，初步建立起從規劃到年度計劃、從發(fā)展規劃到專(zhuān)項規劃、從規劃編制到實(shí)施方案的實(shí)施機制。

“十四五”規劃實(shí)施機制更加完善，強調要建立兩個(gè)清單——目錄清單和重大工程項目清單，加強發(fā)展規劃與專(zhuān)項規劃、區域規劃、國土空間規劃之間的銜接，強化規劃統一管理，同時(shí)，建立保障重大工程的實(shí)施機制，簡(jiǎn)化審批核準程序，優(yōu)先保障規劃選址、土地供應和資金需求。首次提出把“規劃實(shí)施情況納入各有關(guān)部門(mén)、地方領(lǐng)導班子和干部評價(jià)體系”，要求“堅持規劃定方向、財政作保障、金融為支撐、其他政策相協(xié)調，著(zhù)力構建規劃與宏觀(guān)政策協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制”，再次明確國家宏觀(guān)經(jīng)濟治理體系“1+2+6”（發(fā)展規劃+財政、金融+就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區域）中各種治理工具的定位與作用。

十、發(fā)展規劃立法提速

發(fā)展規劃是對國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展在時(shí)間和空間上的戰略謀劃與總體部署，是政府履行經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)職責的重要依據，也是國家治理體系的重要組成部分。發(fā)展規劃（計劃）主要依據《憲法》中“編制和執行國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃”開(kāi)展工作，缺乏具體法律依據?！笆濉币巹澥滋帷凹訌娨巹澐ㄖ平ㄔO”，“十三五”規劃明確“加快出臺發(fā)展規劃法”。2018年11月，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于統一規劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規劃戰略導向作用的意見(jiàn)》，再次提出“完善法律法規，加快出臺發(fā)展規劃法，將行之有效的經(jīng)驗和做法以法律形式固定下來(lái)”。盡管連續幾個(gè)五年規劃中均提到發(fā)展規劃立法，部分省份也出臺了發(fā)展規劃條例，但國家層面的發(fā)展規劃法律至今尚未出臺，難以適應依法治國和建設法治中國需要?！笆奈濉币巹澥状卧O置“加快發(fā)展規劃立法”專(zhuān)節，提出要把規劃體制改革成果、統一規劃體系建設和國家發(fā)展規劃的規定、要求和行之有效的經(jīng)驗做法以法律形式固定下來(lái)，強化規劃編制實(shí)施的法治保障。這無(wú)疑是加快推進(jìn)發(fā)展規劃立法進(jìn)程的催化劑，規劃法的出臺將有利于規劃編制和實(shí)施的規范化、程序化和制度化，更好地發(fā)揮發(fā)展規劃的統領(lǐng)功能和戰略導向作用，推動(dòng)區域規劃“塊”上細化，專(zhuān)項規劃“條”上深化、空間規劃“地”上落實(shí)，真正形成各級各類(lèi)規劃定位準確、邊界清晰、有機銜接的國家規劃體系。

作者單位：中國宏觀(guān)經(jīng)濟研究院國土開(kāi)發(fā)與地區經(jīng)濟研究所

【來(lái)源：國家發(fā)展改革委】