自然資源部國土空間規劃局負責人談村莊規劃工作

《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“十四五規劃”）明確要強化鄉村建設的規劃引領(lǐng)?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉村振興加快農業(yè)農村現代化的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2021年中央一號文件”）要求“加快推進(jìn)村莊規劃工作”。2019年以來(lái)，自然資源部辦公廳先后發(fā)布《關(guān)于加強村莊規劃促進(jìn)鄉村振興的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）和《關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規劃工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），指導各地有序推進(jìn)“多規合一”實(shí)用性村莊規劃編制。那么，如何做好村莊規劃工作，切實(shí)發(fā)揮村莊規劃對鄉村振興和鄉村建設的引領(lǐng)和支撐作用？日前，記者就相關(guān)問(wèn)題采訪(fǎng)了自然資源部國土空間規劃局負責人。

　　問(wèn)：在推動(dòng)鄉村振興、實(shí)施鄉村建設中，為什么要強調村莊規劃的引領(lǐng)作用？

　　答：習近平總書(shū)記強調“實(shí)施鄉村振興戰略要堅持規劃先行、有序推進(jìn)，做到注重質(zhì)量、從容建設”，要“通盤(pán)考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承，編制‘多規合一’的實(shí)用性村莊規劃”。2019年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，將村莊規劃定位為城鎮開(kāi)發(fā)邊界外鄉村地區的詳細規劃，是鄉村地區開(kāi)展國土空間開(kāi)發(fā)保護活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉建設項目規劃許可、進(jìn)行各項建設等的法定依據。各地近年來(lái)的實(shí)踐也表明，村莊規劃在實(shí)施鄉村振興戰略中發(fā)揮了不可替代的作用。浙江省從啟動(dòng)“千村示范、萬(wàn)村整治”工程到建設美麗鄉村，其最重要的一條經(jīng)驗就是以科學(xué)規劃為先導，一張藍圖繪到底，久久為功搞建設。

　　實(shí)施鄉村振興戰略和鄉村建設行動(dòng)，必須做好村莊規劃，這有利于理清村莊發(fā)展思路，明確村莊定位、發(fā)展目標、重點(diǎn)任務(wù)；有利于科學(xué)布局農村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，盡可能多地保留鄉村原有地貌和自然生態(tài)，系統保護好鄉村自然風(fēng)光和田園景觀(guān)；有利于統籌安排各類(lèi)資源，集中力量，突出重點(diǎn)，引導城鎮基礎設施和公共服務(wù)設施向農村延伸，加快補齊農村基礎設施和公共服務(wù)設施短板。堅持村莊規劃引領(lǐng)，做到發(fā)展有遵循、建設有依據，確保鄉村振興始終沿著(zhù)正確的方向發(fā)展。

　　問(wèn)：鄉村振興戰略的20字總要求中，首先一條就是“產(chǎn)業(yè)興旺”。發(fā)展鄉村產(chǎn)業(yè)，空間保障是重中之重，請問(wèn)如何在規劃中合理安排鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間？

　　答：習近平總書(shū)記強調“要加快發(fā)展鄉村產(chǎn)業(yè)，順應產(chǎn)業(yè)發(fā)展規律，立足當地特色資源，推動(dòng)鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局”。農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展要考慮一二三產(chǎn)業(yè)不同的發(fā)展規律、鄉村功能、基礎設施配套、生態(tài)環(huán)境保護、土地節約集約利用、勞動(dòng)力和技術(shù)力量等多方面因素，既要堅持城鄉融合，又要體現城鄉有別，因地制宜、分類(lèi)指導，《通知》和《意見(jiàn)》均強調要以縣域為單元統籌考慮，針對不同類(lèi)型的產(chǎn)業(yè)提供不同的空間載體：

　　對工業(yè)企業(yè)，要堅持向園區集中，安排在縣、鄉鎮的產(chǎn)業(yè)園區；具有一定規模的農產(chǎn)品加工要向縣城或有條件的鄉鎮城鎮開(kāi)發(fā)邊界內集聚。工業(yè)和農產(chǎn)品加工等需要考慮到規模效益，這些產(chǎn)業(yè)往往產(chǎn)業(yè)化程度高，配套基礎設施及環(huán)境污染處理設施門(mén)檻高，不宜零散布局。相對集中既可降低配套成本，又能避免污染環(huán)境。

　　對直接服務(wù)種植養殖業(yè)的農產(chǎn)品加工、電子商務(wù)、倉儲保鮮冷鏈、產(chǎn)地低溫直銷(xiāo)配送等產(chǎn)業(yè)，原則上應集中在行政村村莊建設邊界內。主要考慮這些產(chǎn)業(yè)需要靠近原料產(chǎn)地，保障產(chǎn)品新鮮度，相對集中布局可防止侵占耕地，還可充分利用村內的空閑地和勞動(dòng)力。

　　對利用農村本地資源開(kāi)展農產(chǎn)品分揀、初加工、發(fā)展休閑觀(guān)光旅游而必須的配套設施建設，在不侵占永久基本農田和生態(tài)保護紅線(xiàn)、不突破國土空間規劃建設用地指標等約束條件、不破壞自然環(huán)境和歷史風(fēng)貌的條件下，可在村莊建設邊界外就近布局。主要考慮分揀、初加工作業(yè)更適合在田間地頭完成，以降低運輸成本，提高經(jīng)濟性；鄉村旅游景觀(guān)具有不可移動(dòng)、不可替代性，農業(yè)采摘活動(dòng)注重實(shí)地參與，服務(wù)配套需要依托資源相對零散布局。在此過(guò)程中，要注意守底線(xiàn)，保護環(huán)境和鄉村風(fēng)貌。

　　問(wèn)：“十四五”規劃強調，要“以縣域為基本單元推進(jìn)城鄉融合發(fā)展，強化縣城綜合服務(wù)能力和鄉鎮服務(wù)農民功能。健全城鄉基礎設施統一規劃”。在村莊規劃工作中，如何具體落實(shí)這一要求？

　　答：習近平總書(shū)記指出“現階段，城鄉差距大最直觀(guān)的是基礎設施和公共服務(wù)設施差距大。農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，要體現在公共資源配置上”“要把公共基礎設施建設的重點(diǎn)放在農村，推進(jìn)城鄉基礎設施共建共享、互聯(lián)互通”。

　　近年來(lái)，鄉村的基礎設施和公共服務(wù)取得了長(cháng)足進(jìn)步，但與城鎮相比差距仍然較大。我們在村莊規劃的相關(guān)調研中也發(fā)現，這方面的供給還難以滿(mǎn)足大部分農民對美好生活的向往。同時(shí)，放在城鎮化趨勢上看農村，以城鄉融合的思路做好公共服務(wù)和公共基礎設施建設要注意近遠結合，避免資源浪費。從各地反映的情況看，有些村莊里的公共服務(wù)設施已經(jīng)出現了閑置情況；有些村莊離城鎮近，老百姓都選擇到就近的縣城或鎮上看病、上學(xué)，也一定程度上導致了村里公共服務(wù)設施的閑置。

　　因此，《通知》和《意見(jiàn)》均強調要統籌布局基礎設施、公益事業(yè)設施和公共設施。具體來(lái)說(shuō)：一是以縣域為整體城鄉統籌考慮，對于與城區、城鎮距離較近的村莊，可將其納入城鎮生活圈，引導城鎮市政公用設施和公共服務(wù)設施向鄉村延伸和覆蓋；二是配置標準上，要強化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉鎮建成服務(wù)農民的區域中心，既要保障合理需求，也要注意與本地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展階段相適應，量力而行，盡力而為；三是要注重村莊與村莊之間基礎設施和公共服務(wù)設施的共建共享，以及各類(lèi)設施之間的復合利用，提高資源利用節約集約水平。

　　問(wèn)：2021年中央一號文件提出，編制村莊規劃要立足現有基礎，保留鄉村特色風(fēng)貌。村莊規劃中如何保護好鄉村特色風(fēng)貌？

　　答：鄉村風(fēng)貌是指基于自然地理環(huán)境和歷史人文傳統所形成的可感知的景觀(guān)特征和文化內涵，主要包括良好的生態(tài)環(huán)境、優(yōu)美的田園風(fēng)光、有序的村莊格局、獨特的鄉村建筑等有形物質(zhì)環(huán)境，鄉村特色文化、風(fēng)土人情、風(fēng)俗習慣等非物質(zhì)文化，也往往會(huì )以某種文化符號的形式體現在自然環(huán)境和人工建設等物質(zhì)載體上。鄉村特色風(fēng)貌不是孤立的，會(huì )受到當地自然生態(tài)環(huán)境、歷史文化傳統、經(jīng)濟發(fā)展水平、鄉村治理能力、村民認知意愿、制度政策變化等多方面因素的影響。

　　習近平總書(shū)記高度重視鄉村風(fēng)貌保護，多次強調鄉村建設要遵循鄉村自身發(fā)展規律，充分體現農村特點(diǎn)，注意鄉土味道，保留鄉村風(fēng)貌，留得住青山綠水，記得住鄉愁。村莊規劃工作要深入學(xué)習習近平生態(tài)文明思想，貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于鄉村風(fēng)貌保護的重要指示批示，強化鄉村特色風(fēng)貌保護。一是開(kāi)展鄉村特色風(fēng)貌的基礎調查，摸清家底，全面掌握自然山水本底和歷史文化遺存。二是強化底線(xiàn)約束，科學(xué)劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、歷史文化保護線(xiàn)、村莊建設邊界等各類(lèi)空間管控邊界，將不挖山、不填湖、不毀林，保護好鄉村的山水格局、田園風(fēng)光、歷史文化資源作為規劃編制的基本原則。三是堅持城鄉融合，合理確定村莊分類(lèi)，優(yōu)化村莊布點(diǎn)，嚴格保護歷史文化名鎮名村和傳統村落，防止不切實(shí)際盲目拆村并居。四是加強對鄉村各類(lèi)建設的引導，明確建筑高度、開(kāi)發(fā)強度等空間形態(tài)管控要求，體現鄉土田園特色和風(fēng)土人情，避免照搬城市的規劃設計手法。另外，各地還可以因地制宜，利用當地的建設材料，發(fā)揮當地能工巧匠的作用，體現當地特點(diǎn)和建筑風(fēng)格。

　　問(wèn)：“鄉村建設是為農民而建”。在村莊規劃編制、審批、實(shí)施各環(huán)節，如何充分發(fā)揮農民主體作用？

　　答：村莊規劃怎么編、編得好不好，農民最有發(fā)言權。當前，不少地區反映，村莊規劃工作中存在農民局外人的現象，一些農民存在“事不關(guān)己、高高掛起”的心態(tài)，對村莊規劃工作缺乏主人翁意識；一些農民受限于信息不對稱(chēng)，想知道、想參與，卻缺乏渠道；一些農民過(guò)于關(guān)注自身利益，規劃有利的就遵從，不利的就抵觸。

　　解決好這一問(wèn)題，就必須立足廣大農民的切身利益，充分尊重農民意愿，提高農民的知情權、參與權和決策權，把村莊規劃的過(guò)程變成組織農民、引導農民的過(guò)程，變成培育農民、提升農民文明素質(zhì)的過(guò)程，真正讓農民從“臺下看戲”轉為“臺上唱戲”。一是強化村“兩委”責任。緊緊依托村黨組織和村民委員會(huì )開(kāi)展村莊規劃工作，發(fā)揮好第一書(shū)記、駐村工作隊等的力量，注重發(fā)現、吸納具有規劃知識和一定眼界能力的人才充實(shí)到村莊規劃工作中來(lái)。二是充分聽(tīng)取村民訴求和意見(jiàn)。加強駐村調研、入戶(hù)訪(fǎng)談，深入了解村民的真實(shí)想法和訴求，找準規劃重點(diǎn)，確保規劃符合村民意愿。規劃報批前，要經(jīng)村民代表大會(huì )審議通過(guò)。三是引導農民參與規劃管理。規劃批準后，組織編制機關(guān)通過(guò)“上墻、上網(wǎng)”等多種方式及時(shí)公布并長(cháng)期公開(kāi)，方便村民了解和查詢(xún)規劃及管控要求。要把規劃的約束內容作為村規民約的重要內容，引導村民依照村莊規劃開(kāi)展生產(chǎn)生活。要采取符合農村特點(diǎn)、農民群眾喜聞樂(lè )見(jiàn)的方式，積極開(kāi)展面向農民的村莊規劃宣講，既要傳達給本村常住居民，也要讓在外求學(xué)、務(wù)工人員了解相關(guān)情況。四是搭建聯(lián)合行動(dòng)平臺，建立管理部門(mén)、規劃設計單位、駐村（鎮）規劃師、社會(huì )投資主體和村集體、村民等多方參與的協(xié)商機制，共商共建共治共享。

　　問(wèn)：請您介紹一下村莊規劃工作的整體推進(jìn)安排。

　　答：關(guān)于村莊規劃工作的推進(jìn)安排，2021年中央一號文件有明確要求，各地要嚴格按照要求，不折不扣抓好落實(shí)，部里將加強督促指導。一是在縣域面上，今年要基本完成縣級國土空間總體規劃編制，明確村莊分類(lèi)和布局，這是編制“多規合一”實(shí)用性村莊規劃的基礎。做好村莊分類(lèi)和布局，要按照尊重歷史、順應自然地理格局、保護歷史文化、維護群眾利益、因地制宜的原則，在科學(xué)評估基礎上，明確哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大。二是在村莊點(diǎn)上，要積極有序推進(jìn)實(shí)用性村莊規劃編制，對有條件、有需求的村莊盡快實(shí)現應編盡編。我國有行政村約54萬(wàn)個(gè)、自然村約270萬(wàn)個(gè)，數量多、區域差異大、發(fā)展階段不同、類(lèi)型復雜，自然資源稟賦、文化傳統等各有特點(diǎn)。在加快推進(jìn)村莊規劃工作的同時(shí)，要充分認識村莊規劃工作的復雜性、艱巨性，不能一哄而上、盲目追求短時(shí)期內全覆蓋，務(wù)求規劃管用、能用、好用。三是對暫不編制村莊規劃的，要在縣、鄉鎮國土空間規劃中做好安排，明確國土空間用途管制規則和村莊建設管控要求，據此進(jìn)行用地審批和規劃許可，確保鄉村建設有規可依。